义乌市探索以“两山”理念精准管控全域土地

近年来，我市认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，以打造国际一流营商环境样板城市、建设以世界小商品之都为特色的国际样板城市为目标，把“两山”理念落实到自然资源管理实践当中，以全域土地精准管控为总抓手，开展顶层设计，强化组织保障，狠抓具体落实，深化自然资源节约集约利用，助力城乡融合发展，努力探索自然资源全域管理和土地精准管控的“义乌模式”和“义乌经验”。

一、做好顶层设计，精准管控、精细化管理

2019年以来，义乌市全面落实自然资源管理新职责，把“两山”理念落实到自然资源管理实践当中，打通“两山”转化通道，统筹土地、森林、矿产等自然资源的保护利用，走结构优、产业兴、群众富、生态美的可持续发展之路。我市按照“调查好每寸土地、规划好每寸土地、利用好每寸土地”的工作目标，开展顶层设计，全面部署落实全域土地精准管控工作。2019年，我市制订了《义乌市全域土地统筹利用六大行动工作方案》和《自然资源管理十件事》，以围绕“开展大调查、布局大规划、腾出大空间、落实大产业、实现大产出、建设大生态”思路框架，全面开展全域土地统筹利用“六大行动”，按照6大类20项任务项，对各镇街和相关部门细分土地管控目标任务。2020年是习近平总书记提出“两山”理念15周年，我市又创新载体，研究印发了《2020年义乌市全域土地精准管控二十条》，从拓发展空间、谋产业发展、促转型升级、助乡村振兴、推生态美化五大方面明确了20条土地精准管控具体措施，并抓细抓实。2021年是“十四五”开局之年，我市制订印发了《义乌市当好全域土地精准管控“三好生”工作方案》，深入贯彻落实规划好每一寸土地、利用好每一寸土地、监管好每一寸土地。通过完善制度设计和深入实践，我市全域土地精准管控工作荣获“2020年浙江省自然资源系统践行‘两山’理念典型案例”，得到了省自然资源厅的充分肯定。

二、加强组织领导，一把手抓、抓一把手

我市把全域土地精准管控工作作为今后一个时期深化改革开放和经济社会高质量发展的长期性系统工程，作为全市的“一号工程”“一把手工程”来抓，成立了由市委书记任组长，市长任第一副组长，分管市领导任常务副组长，各有关部门、镇街（平台）、国有企业主要负责人为成员的工作领导小组。强化相关部门和镇街的主体责任，要求“一把手”亲自部署、亲自协调、亲自督查，层层落实。去年以来，市委市政府主要领导带队开展全域土地精准管控“最差现场”考评检查5次，日常现场检查指导、听取相关部门和镇街主要负责人的专项汇报近30次，并对发现的问题由市纪委和市督考办进行跟踪督查；市人大、市政协组织人大代表、政协委员进行了4次现场督查，让社会各界广泛参与，形成管好土地的社会共识；各镇街和相关部门每周在“担当群”报送进展情况和关键数据，在全市形成上下联动、一抓到底、你追我赶的工作格局，营造出了“谋划好土地，管控好土地，发展就在其中”的浓厚氛围。

三、深化考核激励，比拼晒、红黄旗

深化全域土地精准管控考核激励工作，对每项任务逐一落实。各牵头责任单位制定具体实施计划，明确倒排时间表、阶段性任务、具体责任人，层层落实抓好攻坚。将全域土地精准管控工作纳入各镇街、部门全年考绩重要内容，由市督考办组织督查考核，每月竞赛排名通报和“红黄旗”奖惩，并在报纸上公布竞赛成绩，按月按季评出红旗单位75个批次、黄旗单位17个批次，督查和竞赛排名结果纳入单位年终考核，评出了全域土地精准管控工作单项奖单位5个，与年终奖金兑现直接挂钩。以考核这根“指挥棒”，激发全市各镇街、各部门以脱胎换骨的勇气，从倒逼走向主动，在全市形成主动精准管控、科学用好土地的良好风气。

（一）城市能级加快提升

实现城市能级加快提升。2021年我市地区生产总值达1730.16亿元，同比增长11.6%，增速在全省“千亿县”中排名第一，高于全省3.1个百分点；财政总收入193.7亿元，同比增长19.4%；外贸总量创历史新高，进出口总额3903.1亿元，总比增长24.7%；工业强劲增长，实现规上工业增加值270亿元，累计增速47.4%，高质量发展态势更加明显。

落地实施自贸试验区、国贸改革试验区、综保区、跨境电商综试区等重大平台，营商环境跃居全国百强县第一。“义新欧”、义甬舟等大开放工程全面提速，入选首批国家物流枢纽，义乌码头、世界货地功能更加凸显。完成城乡有机更新6.4万户，“东西南北中”城市框架全面打开，城乡面貌发生全新蝶变，城镇化率提高到80%。星级美丽乡村完成全域创建，荣获国家生态文明建设示范市、无违建县等称号，绿色发展指数全省第一。

（二）土地利用量质并举

实现土地利用量质并举。在国际局势和疫情防控形势严峻的2021年，土地开发利用各项任务完成总量和完成率均排名全省前列。全年完成建设用地总供应量16003亩，完成土地出让收入625.96亿元，同比增长50.21%；完成消化批而未供7216亩，完成盘活存量建设用地7411亩，完成城镇低效用地再开发5054亩。为我市开展浙江自贸试验区金义片区建设提供了坚实的用地保障，完成综合保税区等重大建设项目用地保障工作，启动的新型进口市场建设入选国家进口贸易促进创新示范区。

（三）工业转型持续提速

坚持贸工联动，着力培育壮大新兴产业，继续夯实传统产业基础，实现经济结构调整、发展动能转换、质量效益提升，实现稳中有进、进中向好，推动工业由大到优、由大到强，高质量发展迈出新步伐。2021年义乌实现规上工业产值1163.7亿元，增速66.72%；实现规上工业增加值270亿元，累计增速47.4%。

从无到有、从弱到强、从多点开花到集聚增效，一个个体量大、水平高、带动力强的项目全面起势，新技术、新业态、新模式不断涌现，正为义乌工业高质量发展注入源源不断的新活力。2021年，14个重大招商引资项目实现产值541.9亿元，占规上产值比重46.57%，实现产值增量373.2亿元，拉动产值增速53.5个百分点。2021年义乌被评为全省数字经济系统建设优秀县（市），共推进智能工厂、数字化车间项目29个，涉及针织、化妆品、食品等行业，全市建成投用小微企业园78个，集聚小微企业4554家。新增省级小微企业园10个（累计69个），总数列全省第一。

坚守耕地保护红线 制止非法乱占耕地

耕地保护是“国之大者”。习近平总书记高度重视耕地保护工作，反复强调耕地保护的极端重要性，要求采取“长牙齿”的硬措施落实最严格的耕地保护制度。今年6月25日是第32个全国土地日。为全面加强耕地保护宣传工作，深入学习领会习近平总书记关于耕地保护重要指示批示精神，强化党政同责、社会参与，着力营造人人有责、保护耕地的良好氛围，义乌市自然资源和规划局推出耕地保护相关政策解说：

田长制：田长制是为落实永久基本农田保护而建立的将永久基本农田保护任务落实到责任人、责任地块和责任网格，形成一级抓一级、层层抓落实的永久基本农田保护机制，实现保护责任全覆盖。

田长制实施背景：为深入贯彻落实党中央国务院关于解决好耕地问题、扛起粮食安全政治责任的决策部署，切实落实最严格的耕地和永久基本农田保护制度，保障国家粮食安全，确保农产品稳定有效供给，促进现代农业高质量发展。

田长制主要任务：

优化农田布局。明晰农田范围，开展土地适宜性评价，摸清质量、布局等基本情况。

抓好农田保护。设立保护标识，对永久基本农田设立统一规范的公示标牌和保护标志，公开田长责任人和责任事项，接受社会监督。

强化村级农田管护。增加农田管护队伍，建立管护制度，开展村级耕地日常巡查检查。加强农田建设。加大高标准农田建设力度，落实好中央下达的高标准农田建设任务。

坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。严格规范永久基本农田上农业生产经营活动。

严格农田管理。加大耕地保护执法力度。严格落实《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》等法律法规和要求，加大执法力度，坚决依法依规严厉打击，加强农田污染预防和环境保护。

严禁乱占耕地建房“八不准”

一、不准占用永久基本农田建房。

二、不准强占多占耕地建房。

三、不准买卖、流转耕地违法建房。

四、不准在承包耕地上违法建房。

五、不准巧立名目违法占用耕地建房。

六、不准违反“一户一宅”规定占用耕地建房。

七、不准非法出售占用耕地建的房屋。

八、不准违法审批占用耕地建房。

我国9种耕地保护制度！要牢记！

1土地用途管制制度

2020年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款规定：“国家实行土地用途管制制度。”同条第二款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”

2耕地总量动态平衡制度

《中华人民共和国土地管理法》第三十二条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少、质量不降低。耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地；耕地质量降低的，由国务院责令在规定期限内组织整治。新开垦和整治的耕地由国务院自然资源主管部门会同农业农村主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地数量，易地开垦数量和质量相当的耕地。”

3 耕地占补平衡制度

《中华人民共和国土地管理法》第三十条第二款规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”同条第三款规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。”

4耕地保护目标责任制度

按照《省级政府耕地保护责任目标考核办法》（国办发〔2018〕2号）要求，落实地方各级政府保护耕地的主体责任，将省级政府耕地保护责任目标考核结果作为领导干部综合考核评价、生态文明建设目标评价考核、粮食安全省长责任制考核、领导干部问责和领导干部自然资源资产离任审计的重要依据。

5永久基本农田保护制度

《中华人民共和国土地管理法》第三十三条规定：“国家实行永久基本农田保护制度。”《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》（国土资规〔2018〕1号）就全面落实永久基本农田特殊保护制度作出总体部署。永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或者擅自改变用途，不得多预留一定比例永久基本农田为建设占用留有空间，严禁通过擅自调整县乡土地利用总体规划规避占用永久基本农田的审批，严禁未经审批违法违规占用。按有关要求，重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，在可行性研究阶段，省级国土资源主管部门负责组织对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行论证，报国土资源部（现为自然资源部）进行用地预审；农用地转用和土地征收依法依规报国务院批准。

6农用地转用审批制度

《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。”

7土地开发整理复垦制度

《中华人民共和国土地管理法》第三十九条第一款规定：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。”

第四十二条第一款规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”

第四十三条规定：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”

8土地税费制度

《中华人民共和国土地管理法》第三十条规定，非农业建设经批准占用耕地的，若没有条件开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

第三十八条规定，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费。

第四十八条规定，征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。

第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”

《耕地占用税暂行条例》规定，非农业建设占用耕地，要缴纳耕地占用税。法律规定的税费制度是通过经济手段保护耕地的重要措施。

9 耕地保护法律责任制度

《中华人民共和国刑法》（简称《刑法》）第三百四十二条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”

第四百一十条规定：“国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征收、征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。”

《中华人民共和国土地管理法》《土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》等法律法规，对耕地保护违法行为均规定了相应的行政及法律责任。

全媒体记者 王莉莉